Mengatasi Masalah Gula Nasional

pabrik-gulaok

Stok gula nasional diperkirakan semakin menurun dalam tahun 2014. Musim giling diperkirakan mundur dari Mei ke Juni. Untuk mengatasi masalah tersebut, berdasarkan Rapat Koordinasi Teknis (Rakornis) akhir tahun 2013, disepakati bahwa Pemerintah menugaskan Perum Bulog untuk menambah cadangan stok gula sebesar 350.000 ton. Bulog dipersilahkan mengumpulkan dari produksi dalam negeri atau mengimpor, baik dalam bentuk gula kristal putih konsumsi maupun gula rafinasi untuk maksud tersebut.

Seperti diketahui, pasar gula di Indonesia dikategorikan menjadi dua jenis pasar, yaitu pasar gula konsumsi domestik dan pasar gula untuk keperluan industri makanan dan minuman. Pasar gula konsumsi domestik dipasok dari gula yang dihasilkan oleh pabrik gula BUMN (PTPN/RNI) dan swasta melalui pemrosesan tebu yang dihasilkan di kebun/sawah dalam negeri. Sedangkan pasar gula untuk industri makanan dan minuman dipasok oleh pabrik gula rafinasi, yang bahan bakunya adalah gula mentah (raw sugar) yang diperoleh dari impor gula.
Pasar gula Indonesia secara total adalah 5,7 juta ton pada tahun 2012, yaitu 3 juta ton untuk pasar konsumsi dan 2,7 juta ton untuk pasar industri makanan dan minuman. Sedangkan produksi gula dalam negeri adalah sebesar 2,6 juta ton yang berasal dari tebu petani dan pabrik gula. Dengan demikian, masih ada kekurangan sebesar 400 ribu ton untuk pasar konsumsi dan 2,7 juta ton untuk pasar industri makanan dan minuman. Impor raw sugar yang diolah oleh pabrik gula rafinasi adalah untuk memenuhi kebutuhan industri makanan dan minuman.
Industri makanan dan minuman yang dapat mengakses gula rafinasi biasanya adalah industri makanan minuman skala menengah dan besar. Sedangkan industri makanan minuman skala mikro dan rumah tangga memperoleh bahan baku gulanya dari pasar konsumsi (gula kristal) yang relatif lebih mahal. Sehingga jika terjadi kenaikan harga gula di pasar konsumsi (gula kristal), maka yang terkena dampak negatif adalah industri makanan minuman skala mikro dan rumah tangga. Naiknya harga gula kristal tentunya akan ditransmisikan oleh industri skala mikro dan rumah tangga dalam bentuk naiknya harga makanan dan minuman di tingkat konsumen.
Saat ini jumlah pabrik gula rafinasi adalah 11 perusahaan dengan kapasitas terpasang sebesar 5 juta ton. Ada idle capacity dari pabrik gula rafinasi sekitar 46 %. Dengan demikian, diperkirakan terdapat kelebihan stok gula rafinasi di pasaran. Kelebihan gula rafinasi di pasaran telah sering terjadi setiap tahun. Tahun 2008, terjadi kelebihan stok gula rafinasi 1.2 juta ton. Tahun 2010 dan 2011 terjadi kelebihan sekitar 153 ribu ton, dan tahun 2012 terjadi kelebihan 500 ribu ton. Kelebihan stok tersebut dapat merembes ke pasar konsumsi domestik sehingga menyebabkan permintaan gula kristal dan harga gula kristal menurun. Turunnya harga gula kristal di pasar domestik menyebabkan harga lelang gula petani turun. Rendahnya penawaran harga lelang itulah yang menyebabkan protes petani tebu.
Yang juga perlu diingat bahwa pasar gula kristal domestik sampai saat ini belum sepenuhnya mampu dipenuhi oleh produksi gula kristal domestik. Pada tahun 2013, diperkirakan kebutuhan pasar gula kristal domestik sebesar 2,8 juta ton, sedangkan produksi petani dan pabrik gula hanya sebesar 2,7 juta ton. Hal ini dapat menimbulkan resiko melonjaknya harga gula di tingkat eceran, yaitu pada saat konsumsi naik ataupun saat produksi petani turun.
Terkait dengan segmentasi pasar gula, kebijakan pemisahan pasar gula kristal dan gula rafinasi dalam jangka panjang idealnya dihilangkan karena kebijakan tersebut dapat menghalangi masyarakat untuk membeli dan mengonsumsi secara langsung gula rafinasi yang lebih bersih dan lebih murah. Apabila kebijakan ini dapat dilakukan maka berarti di pasar gula Indonesia hanya diterapkan satu jenis gula yang bisa dikonsumsi langsung dan untuk keperluan industri makanan dan minuman. Masalahnya adalah, harga gula di pasar internasional masih jauh lebih rendah daripada biaya produksi gula kristal dalam negeri. Tanpa perlindungan yang memadai, petani tebu dan pabrik gula di Indonesia akan dirugikan dan dalam jangka panjang berhenti menghasilkan gula. Untuk itu diperlukan perubahan bertahap seiring dengan pencapaian keberhasilan program revitalisasi pabrik gula.
Apabila segmentasi pasar gula ingin tetap dipertahankan, maka ada beberapa langkah kebijakan untuk meningkatkan produksi gula dalam negeri. Pertama, perlu adanya penerapan tarif impor gula mentah yang disesuaikan dengan harga pokok produksi gula kristal dalam negeri. Tarif impor disesuaikan dengan harga gula mentah di pasar internasional, sehingga harga jual gula rafinasi minimal sama dengan harga pokok produksi gula kristal.
Kedua, stabilisasi harga gula konsumsi di tingkat konsumen perlu terus dijaga agar tidak merugikan industri makanan minuman skala mikro dan rumah tangga sehingga tidak menyumbang pada inflasi. Hal ini dapat dilakukan dengan memastikan kebutuhan pasar gula konsumsi (gula kristal) terpenuhi, baik dari produksi gula petani maupun dari gula rafinasi (apabila masih kurang).
Ketiga, untuk menjaga stabilitas harga gula petani, maka perlu dicegah rembesan gula rafinasi ke pasar gula konsumsi. Harga lelang gula kristal milik petani dan pabrik gula harus mampu memberikan insentif untuk petani meningkatkan produksinya. Biaya usahatani dan pengolahan tebu perlu dihitung dengan cermat untuk dapat menentukan HPP gula yang masih memberikan keuntungan memadai bagi petani tebu.
Keempat, untuk mencegah harga gula menyumbang pada inflasi, maka perlu kebijakan stabilisasi harga di dua tingkatan, yaitu stabilisasi harga di tingkat pasar lelang gula milik petani tebu dan stabilisasi harga di tingkat pasar konsumsi gula kristal. Untuk stabilisasi harga di dua tingkatan pasar ini, pemerintah perlu memiliki lembaga yang dapat dijadikan instrumen. Jika ada lembaga yang ditunjuk sebagai lembaga dengan tugas menjaga stabilisasi harga di dua tingkatan ini, maka harus ada penguatan dan mekanisme yang membuat lembaga tersebut efektif. Stabilisasi harga di pasar lelang gula milik petani berarti lembaga tersebut harus membeli pada saat harga di bawah HPP. Artinya, membeli dengan harga yang lebih mahal dari seharusnya. Sebaliknya, untuk stabilisasi harga di pasar konsumsi gula kristal, lembaga ini harus mampu menekan harga gula pada saat harga naik di tingkat eceran. Artinya, lembaga ini harus menjual gula dengan harga yang lebih murah dibanding harga yang sedang berlaku agar harga pasar turun. Dengan kondisi harga gula refinasi (impor) yang jauh lebih rendah daripada harga gula di pasar konsumsi domestik dan mudahnya gula rafinasi merembes ke pasar konsumsi gula kristal, maka tingkat efektivitas lembaga ini sebagai stabilisator harga akan rendah jika tidak ada mekanisme penguatannya.

(Harianto, Staf Khusus Kepresidenan Bidang Pangan dan Energi)